FIN DE L’ENA…

… au-delà de postures populistes réductrices, l’espoir d’une vraie réforme !

Chronique d’avril 2021 par Lucie et Léon

En 2017, sous le pseudonyme de « Lucie et Léon », nous avons publié un ouvrage intitulé : « Pour une nouvelle philosophie de l’action publique » (Arnaud Franel Editions). Nous pointions un net décalage entre l’évolution du monde ainsi que du pays et l’adaptation de la puissance publique aux enjeux nouveaux, pouvant si l’on n’y prend garde, conduire à tous les dangers populistes.

Aujourd’hui, tout porte à croire qu’un profond retournement est en train de s’opérer sur le plan international comme national. Pour le meilleur ou pour le pire ?

A l’approche de 2022, l’heure de vérité semble sonner.

Comme en 1945, la remise en ordre de marche du pays passe par la remise en ordre républicaine de la puissance publique et donc de son administration.

C’est dans ce contexte que nous tenons à replacer le discours du jeudi 8 avril 2021 à l’Elysée, du président Macron qui a annoncé une grande réforme de la haute fonction publique dont les médias semblent, hélas ! n’avoir retenu que « la suppression de l’ENA » …

En réalité, nous ne sommes pas dupes des postures populistes des uns et des autres et nous pensons que « l’ENA ne mérite ni excès d’honneur ni indignité ».

Cependant, la déclaration du président de la République semblant bien s’inscrire dans l’inspiration républicaine initiale ayant présidé à la création de l’ENA, suscite l’espoir d’une vraie réforme attendue depuis longtemps.

1) Ni excès d’honneur ni indignité, dévoiler les postures populistes …

La critique de l’ENA est un vieux serpent de mer remontant aux années 60 (ouvrage de 1967 « L’énarchie » de J Mandrin, Rapport Bloch-Lainé de 1969 …). Au début, il s’agissait surtout d’une critique limitée à un cercle de connaisseurs intimes de la haute-fonction publique. Depuis, la critique a pris une tournure nouvelle et plus large. Un certain « ENA bashing » s’est développé et on ne compte plus les critiques de toutes parts.

D’anciens élèves de l’ENA ayant occupé, ou occupant, de prestigieux postes politiques au sein de la République, cela a produit un puissant effet de loupe déformante assez décalé de la réalité. En effet, l’école a toujours préparé la très grande majorité de ses élèves (environ 90 %) à devenir des fonctionnaires et, selon la devise de l’école, « Servir sans s’asservir ».

D’autres critiques ont pu porter sur la prétendue étroitesse de son recrutement social, jamais vraiment démontré et pourtant moindre que dans d’autres grandes écoles. N’oublions pas que 50 % d’une promotion sont constitués d’élèves issus soit du concours interne soit du 3^ème concours et que parmi les élèves issus du concours étudiant, mais il est vrai dans une proportion moindre, on trouve aussi des jeunes gens issus de la Province et de milieux sociaux variés… L’un des auteurs de cette chronique, provenant lui-même d’un milieu modeste, a personnellement connu comme grands préfets de région un ancien berger ayant réussi l’ENA, sans être même titulaire du baccalauréat, ainsi que le fils d’un ouvrier agricole… 

Tout en leur reprochant de ne pas suffisamment se frotter aux réalités du monde économique, on a aussi fustigé les anciens élèves partis faire une carrière dans le privé (le fameux « pantouflage »). Mais sait-on que ceux-ci ne représentent qu’environ 5 % du total des anciens élèves ? Et que certains reviennent dans la fonction publique, y apportant un certain enrichissement ?

Les énarques ont été accusés de porter et diffuser la « pensée unique néolibérale ».  Pour les uns, l’ENA formerait les clones d’une puissante caste constituée de gens pensant tous « la même chose » et serait responsable des illusions européistes, de la désindustrialisation de la France et de l’austérité budgétaire ayant conduit à la ruine des … services publics. Pour d’autres, elle serait responsable du centralisme du pays et de la bureaucratisation. Tocqueville, au secours !

Dans un pays en proie à la crainte d’un certain déclassement, épuisé économiquement et socialement par trois décennies de politique néo-libérale, des hommes et femmes politiques comme des journalistes ou certains acteurs sociaux tombent, par cynisme ou paresse intellectuelle, dans la facilité de la désignation du bouc-émissaire.

Il semble cependant profondément erroné de ne voir que cela dans le projet de réforme annoncé par le président de la République, Emmanuel Macron.

2) Réforme de la haute fonction publique, vers un retour à l’inspiration républicaine de départ ?

Le Président paraît être resté fidèle à ses convictions, en parfaite cohérence avec la pétition que sa promotion (Léopold Sédar Senghor, 2002-2004) avait remise à la direction de l’école en 2004. Le contenu des sujets évoqués dans celle-ci correspondait à celui de toutes les autres pétitions périodiquement rédigées par les élèves de différentes promotions, notamment sous l’égide de la section CFDT : critique du mode de sélection, de la formation, critique du classement de sortie, critique de l’accès direct aux grands corps…

La période que nous vivons actuellement ressemble énormément à celle de l’après-guerre qui a vu la création de l’ENA (1945) ; il est donc important de retrouver l’inspiration républicaine des origines.

La crise sanitaire débutée en 2020 semble marquer la fin du cycle néo-libéral ouvert en 1979 avec l’arrivée au pouvoir de Margaret Thatcher puis de Ronald Reagan et le triomphe idéologique international des thèses de l’Ecole de Chicago.

Nous entrons aujourd’hui dans une nouvelle période de « Reconstruction ». Comme c’était le cas en 1945, lorsque nos aînés, mettant en œuvre les orientations du « Programme du Conseil national de la Résistance française », créaient l’ENA et le Statut Général de la fonction publique (1946). La « haute fonction publique », à laquelle il convient d’associer les « X Ponts » et les « X Mines », a largement contribué à la reconstruction, l’industrialisation, l’aménagement et la modernisation du pays, en un mot aux « Trente Glorieuses ».

Rappelons que la création de l’ENA est également étroitement liée à la conception républicaine française de la fonction publique.

Celle -ci est fondée sur un certain nombre de principes élaborés durant la période révolutionnaire (Déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen), repris dans notre Constitution (Préambule) et faisant donc partie de notre droit positif. Il s’agit, notamment, de   l’égalité d’accès de tous les citoyens aux fonctions publiques, d’obligations pesant sur les agents publics telles que le devoir de neutralité politique, de probité ou de loyauté. Le corollaire de tout cela étant la règle de la « carrière » pour, principalement, protéger le fonctionnaire des pressions politiques.

L’idée d’une ENA date, pour la première fois, de 1848. Jean Zay et le Front Populaire en 1936 y avaient fortement songé… Il fallut la Libération et le gouvernement de large union nationale du Général de Gaule pour que cette école voie enfin réellement le jour.

Il s’agissait dans l’état d’esprit de « l’élitisme républicain » qui imprégnait fort « l’instruction publique » de l’époque, de s’efforcer de recruter non seulement des têtes bien faites pour animer l’administration du pays mais aussi de disposer de personnes bien formées au métier et disposant des meilleures qualités morales, indispensables à la mise en œuvre d’un service public authentiquement républicain (égalité d’accès, intégrité, loyauté…). Concrètement, il s’agissait de mettre un terme au népotisme, au corporatisme et au favoritisme qui était monnaie courante sous la Troisième République.

3) Sur le fond, le projet annoncé par le Président de la République est celui d’une profonde réforme de l’administration publique de l’Etat

Des principes structurants et forts sont énoncés. Nous espérons qu’ils mettent sur la voie d’une révolution de la culture administrative vers plus de proximité, plus de responsabilité, plus de bienveillance, plus d’efficacité, plus de simplicité, d’innovation et de transparence.

• La proximité : sont annoncés des redéploiements d’effectifs parisiens (les administrations centrales) vers le terrain (les services de l’Etat dans les départements et les régions). Et 2.500 emplois d’Etat seront créés directement dans les territoires. C’est donc une opération de remaillage territorial de l’Etat qui commence, notamment avec les maisons « France Services ». Qu’est ce qui est attendu de cette nouvelle proximité ? Des décisions prises à partir des réalités du terrain.
• L’échelon départemental et celui des bassins économiques : l’Etat va y remettre des fonctionnaires et de l’action publique, au contact des citoyens. 
• La bienveillance : elle est mise en exergue. Concrètement, il est attendu une autre relation entre l’Etat et le citoyen. Il est attendu que les services de l’Etat soient des « facilitateurs de la vie des français », qu’ils deviennent des services au public, des créateurs de confiance dans le respect des normes (et pas l’inverse).
• La responsabilité : L’objectif est de décider plus au niveau du terrain et moins à partir de Paris. La responsabilité commence à être plus largement déléguée aux préfets et aux chefs des services de l’Etat en poste sur le terrain. Il leur est demandé de décider, à partir des situations locales et en fonction de leur discernement professionnel. Ce n’est pas créer une suzeraineté locale mais un réseau décisionnel au plus juste du terrain dans le cadre des politiques publiques nationales.
• L’efficacité : chacun – citoyens, élus locaux, fonctionnaires de terrain – connaît la manie si française de faire des discours puis des lois et de ne pas se donner le temps de les appliquer car, l’encre à peine sèche, une nouvelle loi est prise… On passe alors à autre chose sans avoir fait un pas ! On fait juste du sur place. Il faut une « culture du dernier kilomètre » pour être certain que la solution arrive jusqu’au citoyen.
• Transparence, simplification et innovation : un trio gagnant pour écouter les besoins de citoyens et les associer aux problèmes à régler.

Quelles en sont les conséquences annoncées sur le management et sur la « haute fonction publique » ? C’est là qu’intervient la suppression de l’ENA et la création de l’Institut du Service public. Plusieurs autres mesures importantes sont aussi annoncées.

• Pouvoir recruter plus largement des personnalités issues du secteur privé pour diriger les structures publiques (« emplois de direction »)
• Pouvoir mieux diversifier les profils socio-culturels des gens qui entrent dans la haute fonction publique grâce à une nouvelle filière : « le dispositif Talents »
• Créer l’Institut du service Public pour organiser un tronc commun pour les jeunes de 13 écoles de service public (incluant par exemple l’Ecole polytechnique ou l’Ecole nationale de la magistrature)
• Passer d’une culture du classement (ENA) à une formation d’excellence qui confronte au terrain, apprend à manager et diriger, à décider et à innover : formation à des méthodes, à une culture générale, à une compréhension des grandes évolutions du monde
• Une première affectation sur le terrain dans un corps, à créer (« administrateurs d’Etat »). Puis, après un processus de sélection basé sur « mérite, ouverture, transparence », nomination sur des postes fonctionnalisés.
• Formation continue dans cet ISP avec des rendez-vous aux moments-clés où les hauts fonctionnaires vont prendre des responsabilités plus importantes sur des postes plus exposés (type « Ecole de guerre »)
• Harmonisation et transparence des rémunérations entre ministères, augmentation des rémunérations pour les rendre plus compétitives vis-à-vis du secteur privé, accompagnement de chaque fonctionnaire « dans l’écriture » de sa carrière, constitution de viviers de talents

• Sur ces réformes annoncées, Galilée.sp a un avis.

Rappelons en effet que la vision de Galilée.sp sur Les dirigeants publics de demain avait été remise à Frédéric Thiriez alors qu’il préparait son rapport proposant une réforme de l’ENA. La Chronique de Lucie -septembre 2020 – y était consacrée.

Globalement, nous saluons l’envergure du projet de réforme de l’action publique car nous partageons pleinement le constat : « La Nation française a été bâtie par l’Etat et avec le personnel de l’administration. Peu de pays ont cette spécificité. Et donc cela explique que l’on attend tout, parfois trop peut-être, de l’administration et on lui reproche de ce fait souvent beaucoup, même injustement, ce qui ne dépend pas d’elle. »

La devise de Galilée.sp « les fonctions publiques au cœur de l’innovation » appelait une réforme profonde et républicaine des modes de sélection, de management, de formation et de gestion de carrière de la haute fonction publique car nous sommes conscients des corporatismes qui se sont installés dans la durée. Elle appelait tout autant une autre façon de prendre les décisions, sur le terrain et de manière innovante. Cette nouvelle forme est voulue par le Chef de l’Etat ; nous nous rejoignons aussi sur ce point.

La réponse aux besoins et le traitement des problèmes sont deux guides incontournables pour une action publique efficace ; là encore, les lignes directrices du discours présidentiel vont dans le bon sens. La mise en acte est attendue pour doter à nouveau les territoires de compétences d’Etat qui font cruellement défaut.

Il est plus que jamais indispensable de décloisonner les esprits et les administrations et collectivités publiques en formant ensemble à un socle de compétences, de méthodes et de valeurs. Le projet qu’on voit poindre derrière l’ISP regroupant la formation de fonctionnaires issus des trois fonctions publiques (13 écoles) rejoint l’esprit initial qui avait prévalu à la création de l’ENA. L’intitulé lui -même de ce futur institut reconnaît le Service Public en tant que tel ; c’est un excellent signe.

Galilée.sp est conscient de l’intérêt d’échanges entre public et privé, bien encadrés et en fonction des besoins. Le système « fonction publique » – statut général de la fonction publique ne doit pas pour autant être déstabilisé car c’est lui qui est gage de neutralité sur le long terme (il limite les clientélismes politiques), qui asseoit l’égalité d’accès aux emplois publics (par le concours) et apporte une garantie d’intégrité des serviteurs de l’Etat. La charte constitutive de Galilée.sp -qui figure sur notre site – reprend ces thèmes en les développant.

L’attention qui sera portée aux niveaux des rémunérations pour rendre la fonction publique et la haute fonction publique attractives sont une nécessité absolue ; nous serons donc attentifs aux mesures qui seront prises sur la durée.

Revoir la formation à tous les niveaux est nécessaire. Nous rappelons nos recommandations.

La formation initiale Les Matières incontournables de la formation Capacité à être en relation : formations à l’écoute, la reformulation, la systémique Humanités : philosophie, histoire, beaux-arts, sciences humaines Droit et histoire du droit Economie et histoire de l’économie   Conscience de l’époque : sciences contemporaines, écologie, enjeux de géopolitique européenne et mondiale, risques et opportunités des développements technologiques Gestion d’une entité et d’une équipe Autres matières : Ce sont les matières techniques des voies professionnelles choisies (publiques ou privées) Les dirigeants publics auront fait un travail sur eux-mêmes Travail d’introspection pour avoir du recul sur l’époque, sur eux-mêmes et sur leurs relations Une formation Tout au long de la vie : du « sur mesure », pas du « prêt à penser »   Formation continue à la carte de type 2 jours par trimestre « Ecole de guerre » en cours de parcours : à créer et organiser des mobilités public/privé pour enrichir les expériences

La sélection à l’entrée des « Viviers ». Nous rappelons nos recommandations.

Deux viviers  sont à constituer : le vivier des dirigeants publics potentiels et le vivier des dirigeants publics appelés à entrer en fonction. Il s’agit d’une double sélection.

Premier vivier Création d’un Vivier DPP (« Dirigeants Publics Potentiels ») et conditions pour y entrer :   Pas de limite d’âge pour entrer dans ce vivier, pas de limitation aux candidatures des hauts fonctionnaires et agents publics, ouverture aux candidatures du secteur privé Profils recherchés : Expérience de 10 ans ou plus hors du service public ou dans le service public (dont vie et travail en local/ à l’étranger), compétences identifiées et avérées (diplôme ou expérience avec VAE – valorisation des acquis de l’expérience) Modalité de sélection pour entrer dans le vivier :      Concours égalitaire et/ou Auditions      Sélection sur projets ; Jury de sélection ouvert (société civile, université, administration, personnalités leaders d’opinion)      Recrutement sur des critères humanistes par un collectif de citoyens, très divers (jeunes, seniors, hommes, femmes, de « bac -3 à bac +12 ») pour tester la capacité à écouter et reformuler      Auditions complétées par un bilan individuel de compétences et des tests de personnalité s’appuyant notamment sur les neurosciences

Être dans le « vivier », c’est déjà bien. Quel est ensuite le processus de nomination à un poste de dirigeant public ? Nous sommes en faveur d’un recrutement exigeant pour  un « élitisme républicain », le contraire même d’un « spoil system » !

Deuxième vivier Sélection du dirigeant public à partir du premier vivier   Publication préalable des postes au Journal Officiel : Publication officielle des postes ouverts Recrutement à durée limitée : Sélection pour un poste et non pour toute la vie, nomination sur contrat de 5 à 7 ans maximum sur le même poste avec mission attribuée et mandat écrit Processus de sélection (pour chaque poste) : Épreuve écrite sur le champ visé Epreuve orale     Auditions publiques : sélection par un panel (pairs, citoyens, élus locaux et nationaux) et Audition publique au parlement   Avant la prise de poste   Période d’immersion dans le service pour connaître ses collaborateurs et leur expérience (type stage ouvrier ou de cadre intermédiaire)   En cours d’exercice   Un coaching individuel tout au long du poste de dirigeant public Un entretien annuel avec une commission d’éthique Une évaluation annuelle (360° à définir) : rendre des comptes (article 15 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen) auprès de sa hiérarchie, de ses clients, de ses collaborateurs, de ses autres partenaires

Une formation renforcée et de haut niveau est nécessaire pour entrer en fonction à un poste de dirigeant public. C’est le principe de « l’Ecole de guerre ». Un séminaire de quelques jours – comme actuellement – n’est pas suffisant. Cette formation concerne bien évidemment les fonctionnaires et les personnes issues du secteur privé. La haute fonction publique ne pourra que s’honorer d’échapper au clientélisme, au népotisme et au spoil system qui sont des systèmes délétères et antirépublicains.

En complément, nous appelons à des mesures d’envergure pour faire connaître aux jeunes les métiers de la fonction publique. Elles pourraient prendre la forme suivante :

Sensibilisation au service public dès le plus jeune âge Dès l’école primaire, de l’instruction civique incluant une présentation des métiers du service public Au collège, stage pour tous les jeunes (comparable au stage obligatoire de classe de troisième) Enseignement général et professionnel post bac (général ou professionnel) : ouvrir des bourses pour compléter la formation initiale du jeune dans une institution publique (type Erasmus)

Enfin, la création du futur Institut du Service Public laissera exister les écoles spécialisées (Ecole des commissaires de police, Ecole nationale de la magistrature, Ecole nationale de la santé publique…). Une autre école – gageons-le – verra le jour pour spécialiser les futurs « administrateurs de l’Etat » après le tronc commun.

Conclusion

Prêter vraiment attention au fonctionnement des administrations d’Etat ; vouloir engager une réforme pour confier plus de responsabilités aux dirigeants de terrain ; rappeler que la mission de l’Etat et de sa fonction publique est de construire la Nation ; tracer une nouvelle perspective pour tenir compte des évolutions du pays et du monde depuis la fin des Trente Glorieuses ; définir des principes pour recruter et former les jeunes hauts fonctionnaires de l’Etat ; poser la sélection et la formation tout au long de la vie comme un principe destiné à  sélectionner les meilleurs profils pour diriger les structures publiques. Toutes ces questions sont essentielles pour la vitalité de notre démocratie.

Le Chef de l’Etat est ainsi tout à fait dans son rôle.

Les orientations tracées par le président de la République pourraient nous sortir enfin des cacophonies néo-libérales et populistes ; elles montrent qu’il est possible de renforcer la République et de s’extraire de la paresse politique et intellectuelle qui avait cours depuis des décennies.

Pour Galilée.sp, le dirigeant public a une raison d’être, une devise et des missions :

• Une raison d’être : Le dirigeant public garde le cap de la loi républicaine
• Une devise : « Animer, Fédérer, Innover » : le dirigeant public fait croître l’intérêt général pour les citoyens
• Des missions : Au service de la nation et de la population, il invente les voies et moyens d’une vie collective harmonieuse ; Avec éthique, par l’écoute et en posant les bonnes questions, il anticipe et fait face aux épreuves pour répondre aux besoins des citoyens

Le rôle et la grandeur de la haute fonction publique sont de servir la Nation en administrant le pays sur le long terme dans le cadre d’un Etat de droit. « Servir sans s’asservir ».