Une histoire d’eau… européenne

Ou comment est née l’initiative citoyenne européenne « Right2water » (« droit à l’eau »… et à l’assainissement)[1].

Mais commençons par… le commencement, car c’est une longue histoire…

Qu’est-ce qu’une initiative citoyenne européenne ?

Un outil instauré par le traité de Lisbonne (2011) et devenu « opérationnel » en 2012. Ce dispositif, destiné à favoriser la démocratie participative au sein de l’Union européenne, est censé permettre aux citoyens de l’Union européenne de demander à la Commission européenne la mise en œuvre d’une législation (directive) dès lors qu’un million de signatures provenant d’au moins 7 États membres a pu être réuni.

La définition donnée par la Commission européenne

« initiative citoyenne » : une initiative présentée à la Commission conformément au présent règlement, invitant la Commission à soumettre, dans le cadre de ses attributions, une proposition appropriée sur des questions pour lesquelles des citoyens considèrent qu’un acte juridique de l’Union est nécessaire aux fins de l’application des traités, et ayant recueilli le soutien d’au moins un million de signataires admissibles provenant d’au moins un quart de l’ensemble des États membres (extrait du règlement No 211/2011 DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL du 16 février 2011 relatif à l’initiative citoyenne[2].

Est-ce un dispositif mobilisateur ?

Potentiellement, oui… Dans un premier temps, on se dit que recueillir 1 million de signatures dans 7 pays, alors que l’Union européenne compte près de 500 millions d’habitants, ça doit être réalisable…

Le tout, c’est de pouvoir justement faire passer l’information auprès des citoyens de chaque pays pour qu’ils adhèrent à la démarche et signent cette « pétition » d’un genre nouveau, et là, la partie n’est pas gagnée d’avance. Et ce d’autant plus qu’au fil des années, la méfiance,- voire la défiance – vis-à-vis de l’Europe, s’est considérablement accrue.

Un coup d’œil dans le rétroviseur…

Les notions de société civile européenne et de citoyen européen ont mis beaucoup de temps à émerger. Ceci tient à la nature même de la construction européenne. L’Europe des « pères fondateurs » – celle de la CECA et du « marché commun » – s’est fondée sur l’économie dans la phase de reconstruction de l’après-guerre. Au fil des décennies, se sont mises en place une gouvernance et une administration européennes (Commission), une justice européenne (CJE), une banque centrale européenne (BCE 1998), mais aussi un Parlement européen, élu au suffrage universel depuis 1979 et qui a eu – et a encore – du mal à combler le déficit démocratique de l’Union européenne (Traité de Maastricht 1992).

Citoyenneté européenne et espace public européen

« La citoyenneté est considérée dans l’Union comme un concept évolutif, une valeur en perpétuel devenir, que la Cour de justice s’emploie à développer. La citoyenneté fait appel à des valeurs capables de structurer un espace public et aptes à rallier un nombre important d’individus. (…) La société ne se ramène pas à une somme d’individus : elle se fonde sur un pacte d’adhésion à des valeurs communes. La citoyenneté est corrélativement un sentiment d’appartenance et un sentiment d’engagement. (…) Or ce sentiment d’appartenance fait défaut. » (in DENIZEAU Charlotte, « La citoyenneté européenne : une valeur en quête d’identité », Conférence-débat du Centre de Droit Public Comparé Paris II Panthéon-Assas, sur la citoyenneté, Cycle « Les valeurs du droit public », 14 févier 2013[3]).

Le citoyen européen : un SMI (Sujet Mal Identifié)

La notion de citoyen européen apparaît avec le Traité de Maastricht (92), complétée par le Traité d’Amsterdam (1997). « Instituée par le traité de Maastricht en 1992 et complétée par le traité d’Amsterdam en 1997, la citoyenneté de l’Union complète mais ne remplace pas la citoyenneté nationale (art. 9 TUE). Elle constitue un lien entre les citoyens et l’UE destiné à favoriser l’identification des citoyens à l’UE et le développement d’une opinion publique et d’une identité européennes »[4].

La Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (2000), marque une étape supplémentaire dans la construction d’une identité et d’une citoyenneté européennes ; mais une charte n’a qu’une valeur déclarative et ne crée donc pas d’obligations juridiques.

La Convention et le droit de pétition

La Convention en charge de l’élaboration du Traité constitutionnel (2004), rejeté par référendum en 2005 par la France et les Pays-Bas, avait prévu des dispositions particulières en matière de droits fondamentaux et de citoyenneté, notamment avec la mise en place d’un droit de pétition :

Article II-104 : Droit de pétition

Tout citoyen de l’Union ainsi que toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège statutaire dans un État membre a le droit de pétition devant le Parlement européen[5].

La charte des droits fondamentaux constituait le titre II du Traité établissant une Constitution pour l’Europe. Ce traité n’ayant pas été ratifié par tous les États membres, le statut juridique de la Charte en est resté inchangé.

Du droit de pétition à l’initiative citoyenne européenne

C’est donc le Traité de Lisbonne signé en 2007 entré en vigueur le 01/12/2009 qui instaure finalement ce « droit de pétition » transformé en « initiative citoyenne européenne »[6].

C’est dans un contexte de crise qui perdure en Europe depuis 2008, que naît finalement le 1er avril 2012 cet instrument qui devrait permettre au citoyen européen de devenir un véritable acteur capable d’influencer le cours des politiques européennes et au-delà, de faire émerger une opinion publique européenne, un espace public européen, d’élargir et de donner « chair » à ce concept de « citoyenneté européenne».

Dès le mois de mai 2012, la Fédération syndicale européenne des services publics (FSESP)[7], en coopération avec 5 autres organisations européennes et internationales[8], a lancé la première initiative citoyenne européenne « right2water » pour que l’eau, ressource naturelle limitée, soit reconnue comme un bien public fondamental pour la vie et la santé, et exclue des règles du marché intérieur, tout comme l’assainissement.

La FSESP représente 275 organisations syndicales et plus de 8 millions de travailleurs dans tous les services publics d’Europe (dont le secteur de l’eau). À l’échelon européen, de nombreux parlementaires ont apporté leur soutien à cette ICE et au niveau national, des municipalités comme Paris et Nantes, et des entreprises publiques telles que « Eau de Paris » ou des ONG comme France-Libertés ont également soutenu cette initiative.

Pourquoi parler d’un droit humain à l’eau et à l’assainissement ?

Pour les promoteurs de cette initiative, l’Union européenne doit abandonner sa démarche centrée sur la concurrence et totalement fondée sur le marché afin d’ aller vers une attitude de service public et une approche fondée sur les droits.

L’eau et l’assainissement, devenus des droits, ne sont plus des faveurs qu’un gouvernement peut accorder ou reprendre. Le droit humain à l’eau et à l’assainissement donne des moyens d’agir aux gens. Ce sont des droits humains qui peuvent être revendiqués. Une fois que les gens savent qu’ils ont ces droits, c’est toute la dynamique qui change parce qu’ils sont en mesure de demander des comptes aux autorités.

La revendication du droit humain à l’eau et à l’assainissement oblige les pouvoirs publics à faire en sorte que tout le monde ait accès à l’eau (propre, salubre, abordable) et à l’assainissement, contrairement à une approche basée sur le marché qui exige que l’individu paie d’abord pour avoir accès au service. On ne peut demander aux plus pauvres de payer d’avance pour être reliés à un réseau de distribution d’eau.

L’Union européenne devrait promouvoir les partenariats public-public, c’est-à-dire la coopération plutôt que la concurrence.

ICE, mode d’emploi… Ou le parcours du combattant

Venons-en aux modalités pratiques concernant la mise en œuvre de cette première initiative citoyenne européenne, car lorsqu’on parle d’outil, cela suppose qu’il y a une période d’apprentissage, et ce des deux côtés : du côté de ceux qui lancent l’ICE, mais aussi du côté des institutions et plus particulièrement de la Commission.

Lorsqu’on s’engage dans une ICE, on ne soupçonne pas les obstacles qu’il va falloir affronter : l’ICE n’est pas une simple pétition et les règles strictes auxquelles elle obéit risquent d’en décourager plus d’un. La liste des prérequis est assez impressionnante, voire décourageante pour celles et ceux qui seraient tentés par « l’aventure ICE ». Au titre des généralités, on retiendra que  « L’initiative doit être soutenue par au moins un million de citoyens européens issus d’au moins 7 pays sur les 28 que compte l’Union. Un nombre minimum de signataires est requis dans chacun de ces 7 États membres ». Pour en savoir plus sur ces règles et prérequis, voir le site de la Commission dédié aux ICE[9].

Travailler au niveau national et transnational n’est pas tâche facile, surtout pour la collecte des signatures, car les lois ne sont pas seulement complexes, mais les modalités pour la validation des signatures sont différentes d’un pays à l’autre. C’est pourquoi, avec le recul de cette expérience, il faut viser l’harmonisation et la simplification de ces règles pour renforcer les chances de succès des ICE à l’avenir. Sur ce point particulier, la Commission, le Parlement européen, le Médiateur et le Comité économique et social ont pris acte de cette demande.

Une expérience qui n’a pas de prix… mais qui a un coût !

Pour qu’une initiative ait des chances d’aboutir, les citoyens qui s’engagent dans la démarche ont besoin d’une structure solide et de personnes/personnels pour la soutenir, car il s’agit d’une activité qui représente un, voire plusieurs, emplois à temps plein. Cela implique de disposer de ressources financières pour gérer le site internet, communiquer (multilinguisme à gérer), assurer les tâches administratives de base… Si l’on veut faire de l’ICE un réel outil de démocratie participative, il faut donc faire évoluer la réglementation existante et communiquer plus largement afin d’ouvrir cet espace à un nombre croissant de citoyens.

Quels résultats ?

Le 20 décembre 2013, à l’échéance de la campagne « Right2water », la Commission a validé 1 680 172 signatures dans 13 Etats membres. L’Allemagne a réuni à elle seule plus d’1.200.000 signatures. En France, les citoyens ne se sont guère mobilisés et les 17.200 signatures recueillies étaient loin du seuil requis pour une validation fixée à 55.000[10].

Après des auditions publiques auprès du Comité économique et social européen, du Médiateur européen, de la Commission et du Parlement européen, la Commission a publié une communication le 19 mars 2014. Si celle-ci prend en compte certaines des préoccupations et revendications exprimées, en revanche elle ne comporte aucune proposition d’instrument législatif européen qui reconnaîtrait le droit à l’eau et à l’assainissement en tant que droit humain[11].

Alors… Pour un coup d’essai… Peut-on parler d’un coup de maître ?

En dépit du fait que l’objectif lui-même n’a pas pu être atteint, les promoteurs de cette première initiative citoyenne considèrent que l’essai a été transformé et ce pour plusieurs raisons :

• De nombreux citoyens dans différents pays membres se sont impliqués pour l’obtention des signatures. Ils ont découvert qu’ils pouvaient s’engager et agir pour faire avancer un projet compréhensible par le plus grand nombre, concret, avec des résultats directs ou indirects à tous les niveaux : local, national, européen, international. Illustration majeure d’un impact direct lié à l’ICE « right2water » : l’eau a été exclue du champ d’application de la directive « concessions »[12] en février 2014. Il peut être utile de rappeler que la directive-cadre sur l’eau (2000) reconnaissait que « l’eau n’est pas un bien marchand comme les autres, mais un patrimoine qu’il faut protéger, défendre et traiter comme tel [13]».
• Grâce à « Right2water », les concepts de biens communs et de biens publics appliqués à l’eau et à l’assainissement ont fait leur chemin dans les esprits, auprès des autorités locales en charge de la gestion de l’eau et de l’assainissement (choix de passer ou de repasser en régie directe, remunicipalisation : exemple « Eau de Paris » en 2010 après des années de concessions accordées à Veolia environnement pour la rive droite et Suez environnement pour la rive gauche[14].
• Des effets et des impacts directs et indirects constatés à différents niveaux, et un exemple significatif dans le contexte de la « crise » grecque avec la « bataille » de l’eau à Athènes et Thessalonique contre les privatisations : « Le 14 mai 2014, la coalition SOSte to Nero (« Sauvez l’eau ») organisait un référendum sur la privatisation de EYATH (société des eaux de Thessalonique) avec le soutien de la FSESP et de l’European Water Movement[15]. Le gouvernement grec déclarait ce référendum illégal et essayait de l’empêcher. Malgré cela, plus de 218.000 habitants se prononçaient à 98% contre la privatisation. Parallèlement, la Cour Suprême déclarait illégale la vente des actions de EYATH et EYDAP (Athènes) appartenant à l’État en vue d’une privatisation de ces 2 sociétés, comme le réclame la Troïka[16]. Le risque de privatisation étant écarté, SOSte to Nero s’attache désormais à améliorer le fonctionnement de EYATH au service des usagers (embauche de personnel plutôt que sous-traitance, baisse de la facture d’eau pour les familles en difficulté…). Un réseau grec des opérateurs d’eau publics est en cours de construction ».
• Des effets et impacts non négligeables au niveau des media, tant au niveau européen qu’au niveau des pays membres de l’Union européenne, avec des participations à des émissions TV (Euronews, TV5 monde pour la journée mondiale de l’eau), radio (France inter), des articles dans la presse écrite (interviews), des interventions dans des colloques ou des conférences (par exemple la conférence débat organisée par la Représentation de la Rhénanie du Nord-Westphalie à Bruxelles le 27/05/13 sur la renégociation de la directive « concessions » et la campagne « right2water ») ou celle organisée par les instituts ou fondations tels que « Notre Europe » « Eurocité » et « Europartenaires ».

L’Initiative citoyenne européenne est-elle un outil démocratique vraiment efficace ?

A cette question, un normand pourrait répondre: « p’têt ben qu’oui, p’têt ben qu’non »…

Oui, dans le sens où cette première ICE « right2water » a réussi à créer et à renforcer des réseaux pan-européens, à lancer et animer le débat à de nombreux niveaux. En ce sens, l’ICE devient un outil qui donne plus de visibilité et de lisibilité à l’identité et à la solidarité européennes.

Dès 2011, avant le lancement de ce nouvel outil juridique et citoyen, Jean-Luc Sauron, Maître des Requêtes au Conseil d’Etat, Professeur associé à l’université Paris-Dauphine écrivait ceci (…) l’initiative européenne constitue bien (…) un outil de dynamisation et de démocratisation du circuit décisionnel européen. Elle participe à une meilleure prise en compte des aspirations des citoyens européens par la chaîne institutionnelle, nationale et européenne, qui les représentent. Pour que les effets positifs de l’initiative citoyenne se fassent sentir, il conviendrait d’accompagner sa mise en oeuvre d’un travail de pédagogie à destination tant des citoyens que des institutions européennes et des gouvernements des Etats membres[17].

Non, car les revendications en termes de législation sur l’eau, droit humain n’ont pas été suivies d’effet et la déclaration de la Commission européenne du 19/03/14 a paru très décevante[18].

Mais … « En tant que partie du Traité de l’UE (article 11.4), cet instrument est le seul outil légal dont disposent les citoyens européens ordinaires pour influencer l’agenda politique de l’UE. » (Extraits des observations générales de l’AVIS du Comité économique et sociale européen sur la Communication de la Commission sur l’initiative citoyenne européenne « L’eau et l’assainissement sont un droit humain ! L’eau est un bien public, pas une marchandise! »).

Lors d’un colloque organisé à Paris en mars 2014 par l’Institut Jacques Delors « Notre Europe », « Eurocité » et « Europartenaires », Renaud Soufflot De Magny, analyste politique à la Représentation de l’Union européenne en France, a souligné que l’aboutissement de la première ICE, « Right 2 Water », si elle ne s’est, pour l’instant soldée que par une communication non-contraignante de la part de la Commission, constituait néanmoins « une « mini-révolution » au sein de l’architecture législative européenne ».

Propos confirmés par Maroš Šefčovič, alors Vice-président de la Commission européenne en charge des initiatives citoyennes européennes dans la préface d’un rapport de Carsten Berg et Janice Thomson, ardents “promoteurs” des initiatives citoyennes européennes : « L’ICE a été un processus d’apprentissage pour nous tous, Commission, États membres et citoyens. Les initiatives bien structurées, bénéficiant d’un véritable soutien, peuvent être couronnées de succès, mais il reste fort à faire pour éveiller les consciences dans chaque Etat membre afin de susciter le lancement de nouvelles initiatives et atteindre le nombre de signatures requis pour leur prise en compte[19] ».

Dans un récent article du journal la croix[20], Joachim Bitterlich, diplomate allemand et professeur à l’École supérieure de commerce de Paris (ESCP) [21]  évoquait cette question essentielle d’une nécessaire prise de conscience citoyenne au niveau européen pour donner l’envie et les moyens d’agir : « Qu’attendent les peuples ? Des solutions à des problèmes concrets qu’ils jugent primordiaux. (…) Le citoyen ne comprend pas les débats idéologiques sur la relation entre Bruxelles et nos nations. Il souhaite l’efficacité des actions, à chaque niveau. Pour cela il faudrait enfin prendre au sérieux la subsidiarité et clarifier notre compréhension de la souveraineté et de la légitimité, qui restent doubles : nationale et européenne ».

Avec cette campagne pour le droit à l’eau et à l’assainissement, une étape pour la prise en compte des propositions émanant de la société civile a été franchie. Mais ce type d’action devra être poursuivi pour que ces droits fondamentaux deviennent une réalité pour tous les citoyens de l’Union européenne, et au-delà pour toutes les populations au niveau mondial.

[1] http://right2water.eu/fr

[2] http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:02011R0211-20131008&from=FR

[3] http://www.u-paris2.fr/CDPC0/0/fiche___pagelibre/

[4] http://www.vie-publique.fr/decouverte-institutions/union-europeenne/ue-citoyennete/citoyennete-europeenne/qui-est-citoyen-europeen.html

[5] http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/root/bank_mm/dossiers_thematiques/referendum_2005/3tce.pdf

[6] Article 24 TFUE (ex-article 21 TCE)
Le Parlement européen et le Conseil, statuant par voie de règlements conformément à la procédure législative ordinaire, arrêtent les dispositions relatives aux procédures et conditions requises pour la présentation d’une initiative citoyenne au sens de l’article 11 du traité sur l’Union européenne, y compris le nombre minimum d’États membres dont les citoyens qui la présentent doivent provenir.

Article 11 TRAITÉ SUR L’UNION EUROPÉENNE (TUE)
1. Les institutions donnent, par les voies appropriées, aux citoyens et aux associations représentatives la possibilité de faire connaître et d’échanger publiquement leurs opinions dans tous les domaines d’action de l’Union.
2. Les institutions entretiennent un dialogue ouvert, transparent et régulier avec les associations représentatives et la société civile.
3. En vue d’assurer la cohérence et la transparence des actions de l’Union, la Commission européenne procède à de larges consultations des parties concernées.
4. Des citoyens de l’Union, au nombre d’un million au moins, ressortissants d’un nombre significatif d’États membres, peuvent prendre l’initiative d’inviter la Commission européenne, dans le cadre de ses attributions, à soumettre une proposition appropriée sur des questions pour lesquelles ces citoyens considèrent qu’un acte juridique de l’Union est nécessaire aux fins de l’application des traités.Les procédures et conditions requises pour la présentation d’une telle initiative sont fixées conformément à l’article 24, premier alinéa, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.

[7] FSESP ou en anglais EPSU (European public services union) https://www.epsu.org/

[8] Réseau européen anti-pauvreté (EAPN), l’Alliance européenne pour la santé publique (EPHA), le Bureau européen de l’environnement (BEE), Women in Europe for a Common Future (WECF) et l’Internationale des services publics (ISP), le pendant mondial de la FSESP.

[9] http://ec.europa.eu/citizens-initiative/public/basic-facts

[10] http://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2014/FR/1-2014-177-FR-F1-1-ANNEX-1.Pdf

[11] http://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2014/FR/1-2014-177-FR-F1-1.Pdf

[12] Texte de la directive « concessions » http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:32014L0023&from=FR

[13] Texte de la directive-cadre http://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:5c835afb-2ec6-4577-bdf8-756d3d694eeb.0001.02/DOC_1&format=PDF

[14] http://www.liberation.fr/futurs/2008/11/19/paris-remunicipalise-son-eau_258046

[15] http://europeanwater.org/fr/ressources/rapports-et-publications/495-quelle-democratie-pour-la-gestion-de-l-eau-au-sein-de-l-ue

[16] La Troïka est formée de la Commission européenne, de la Banque centrale européenne (BCE) et du Fonds monétaire international (FMI)

[17] http://www.robert-schuman.eu/fr/doc/questions-d-europe/qe-192-fr.pdf

[18] http://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:9bf48961-b030-11e3-86f9-01aa75ed71a1.0003.01/DOC_1&format=PDF

[19] http://ecithatworks.org/

[20] Edition du 22 janvier 2018

[21] Joachim Bitterlich https://fr.wikipedia.org/wiki/Joachim_Bitterlich